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我國招投標中政府行為的規(guī)范
【摘要】 我國工程招投標領域存在比較多的腐敗行為,然而,如何防止招投標失靈,、防止招投標中發(fā)生腐敗卻很少有人研究,試圖從規(guī)范政府行為的角度來解決這一問題,為此從工程招投標中政府的作用這個角度出發(fā),指出了政府在招投標中具有業(yè)主和管理者的特殊二重身份,揭示了我國招投標中政府失靈的具體表現(xiàn),然后給出了規(guī)范我國招投標中政府行為的具體辦法和建議,文章最后指出通過對政府行為的規(guī)范可以有效的規(guī)范招投標行為,、防止招投標中腐敗的發(fā)生,因此招投標中政府行為的規(guī)范迫在眉睫。
1984年,我國就開始推行建設工程招投標這一“陽光工程”,2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》也正式開始實施,然而仍有專家稱“工程問題高發(fā)期”已經到來,工程領域中的腐敗案件居高不下,因為招投標失靈造成的損失仍然十分驚人,招投標失靈的一個重要原因是政府行為的不規(guī)范,因此,規(guī)范政府行為是防止招投標失靈、防止招投標中發(fā)生腐敗的一個重要措施,。
1 在工程招投標中政府的職能
在現(xiàn)代社會中政府應該扮演什么樣的角色,、起什么樣的作用一直是社會學家,、政治學家,、經濟學家們爭論的焦點。爭議主要集中在政府的經濟職能,即政府在經濟活動中的作用,。從經濟學理論來看,政府存在的必要性和作用的主要領域在于市場失靈的地方,即在于彌補市場的不完整,、矯正市場失靈與扭曲、以“看得見的手”去協(xié)助“看不見的手”,作為游戲規(guī)則的制定者,來對整個經濟進行宏觀調控,。因此,在市場經濟體制下應該是以市場調節(jié)為主,政府干預為輔,政府的作用是有限的,。經濟學的鼻祖亞當·斯密認為政府的職能只有三項:保護國家安全,使其不受外來侵犯;保護社會的個人安全,使其不受他們的侵害和壓迫;建設和維護某些私人無力辦或者不愿意辦的公共產業(yè)和公共設施。美國經濟學家弗里德曼提出政府的職責只有四項:保護國家安全,維護司法公正,彌補市場缺陷,保護“不能對自己負責”的社會成員,。以美國經濟學家薩繆爾森為代表的后凱恩斯主義提出了“混合經濟”的觀點,并作為主流經濟思想存在和發(fā)展著,他們認為現(xiàn)代經濟運行機制應該是既有市場機制發(fā)揮作用,又有國家對經濟生活的干預,。盡管不同的經濟學家對于政府的職能有不同的見解,但是他們都認為市場應該是政府調控下的市場,市場競爭應該是政府管制下的市場競爭,市場經濟體制應該是政府調節(jié)下的經濟體制。具體到招投標領域,招投標是商品經濟發(fā)展的產物,是一種典型的市場交易行為,在這里同樣應該是市場調節(jié)與政府干預并存,以市場調節(jié)為主,政府干預為輔,在招投標中,政府的職能主要體現(xiàn)在以下兩個方面:
1.1 提供公共物品
政府作為業(yè)主,以民事關系主體身份簽訂工程合同,并且以平等民事主體的權利和能力來履行合同,享受民事權利,承擔民事責任,。由于公共工程具有非分割性,、非競爭性和非排他性三個特性,這就決定了公共工程只能由政府來負責提供,政府成為公共工程的投資主體,這些公共工程包括城市基礎設施、交通基礎設施,、能源基礎設施等,。在這一角色里,政府以業(yè)主的身份作為市場經濟的主體參與經濟活動,他的行為應該遵守市場經濟的規(guī)則,遵循公平競爭的原則,他承擔獲利的風險,以利潤最大化或者投資效益最大化為目標,是市場交易中真正的利益主體。
1.2 進行市場管理
政府作為市場管理者,以治理市場秩序為己任,以法律為依據(jù),以頒布法規(guī),、規(guī)章,、命令及裁決為手段,對微觀經濟主體的不正當?shù)氖袌鼋灰仔袨檫M行直接的控制或干預。政府在進行市場管理時應該起到三方面的作用:(1)立法,。市場經濟是法制經濟,他的正常運營以一定的規(guī)則和契約關系為前提,沒有法制的規(guī)范和保障,就無法規(guī)范政府的管理行為和企業(yè)的經營行為,。按照新制度經濟學理論,市場規(guī)則的產生,實際上可以分為兩種情況,一是市場主體在利益沖突和競爭中自發(fā)形成的規(guī)則,即誘致性制度;另一種則是市場不能形成的規(guī)則,需要市場以外的強制力量來制定,即強制性制度。前者強調的是市場調節(jié),而后者強調的是政府干預,。在我國的工程建設中涉及到許多的法律,、法規(guī),因此政府應該制定各項相關的法律、法規(guī),制定出強制性制度,使各項工作有法可依,以此來保護當事人的正當利益,規(guī)范市場秩序,。(2)培育,。我國正處于由計劃經濟向市場經濟轉軌時期,市場化程度還不高,市場主體還缺位,這就要求政府出面促進他們的發(fā)育成長。市場主體是在市場交易過程中涉及到的組織和個人,在工程招投標中的市場主體包括:項目業(yè)主,、施工企業(yè),、政府和中介機構。對于他們的培育主要體現(xiàn)在以下幾個方面:ａ)通過企業(yè)制度創(chuàng)新,確立企業(yè)法人主體和市場競爭主體的地位,健全企業(yè)法人制度;ｂ)加強對建設單位技術資質的管理,不具備能力的,要委托監(jiān)理,、咨詢等中介機構代理;ｃ)切實有效的為國有大中型建筑企業(yè)解決計劃經濟體制下形成并長期積累的實際問題和困難,培養(yǎng)一些大型的,、競爭能力比較強的企業(yè);ｄ)對政府的管理體制進行改革;ｅ)實行政企分開,大力培養(yǎng)合格的中介機構。(3)監(jiān)督管理,。政府對招投標的監(jiān)管就是政府依據(jù)相應的法律法規(guī)對招投標的整個過程進行全程監(jiān)督管理,包括對招投標活動的事前監(jiān)督,即對招標企業(yè)資質的審查,對招標項目現(xiàn)實條件的監(jiān)督,對施工企業(yè)資質的管理;事中監(jiān)督,他包括兩個方面,一是招標程序的合法性,二是內容的合法性;事后監(jiān)督是中標人確定之后的合同履約完成階段,必須進行跟蹤檢查,防止非法的分包與轉包,防止出現(xiàn)“二次合同”,。
2 我國招投標中政府行為不規(guī)范的表現(xiàn)
從以上內容可以看出,政府在招投標中起著十分重要的作用,但是這里面實際上隱含了一個假設,即不管政府是作為業(yè)主還是市場管理者,其行為都是規(guī)范的,但是在實際中,政府的行為也有失靈的地方,即存在政府失靈,在我國工程招投標中政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
2.1 政府作為業(yè)主,業(yè)主地位不明確,不是真正的利益主體,沒有降價的沖動
招投標行為是一種典型的市場交易行為,是一種最富有競爭的交易方式,作為參與方的市場主體以利潤最大化或者投資效益最大化為目標,他們盡可能地利用一切先進合法手段來降低投資,提高投資效益。我國的政府投資項目工程管理方式行政手段過多,權利過于集中,對場主體以利潤最大化或者投資效益最大化為目標,他們盡可能地利用一切先進合法手段來降低投資,提高投資效益,。我國的政府投資項目工程管理方式行政手段過多,權利過于集中,對政府投資項目的業(yè)主地位沒有確立,。國際上許多發(fā)達國家和地區(qū)對政府工程往往都由一個政府部門直接擔任業(yè)主,但是由于我國政府投資項目業(yè)主不明確,往往一個政府投資項目具有大大小小多重業(yè)主,有些政府職能部門的作用是外部監(jiān)督,但也在一定程度范圍擔任了業(yè)主,就既是裁判員,又是運動員,造成“角色錯位”。由于業(yè)主地位不明確,工程建設的效益,、工程質量很難得到保障,有時,甚至市場主體還會勾結起來侵吞國家財產,導致我國許多公共工程的投資效益低下,并且許多工程質量還達不到要求,。
2.2 地方保護和行業(yè)壟斷仍然存在
由于受長期計劃經濟的影響,我國工程領域的地方保護和行業(yè)壟斷還比較嚴重,他們利用自己手中掌握的資源供給權、工程驗收權,、行政處罰權等特殊權利來限制外地,、外行業(yè)企業(yè)的進入,搞市場分割和行業(yè)壟斷。一些地方政府在利益的驅動下,表現(xiàn)出嚴重的地方保護主義,他們采取給本地企業(yè)非法加分等手段來向本地隊伍傾斜;有的專業(yè)管理部門以行業(yè)特殊性為由,用行政手段為本行業(yè)隊伍提供“保護傘”,限制外系統(tǒng)隊伍進入本系統(tǒng)承攬業(yè)務,。這實際上是對許多有資質的企業(yè)實施“關門主義”,與市場經濟的公平競爭原則相違背,這會因為某些優(yōu)秀企業(yè)拿不到建設權而使得工程投資效應難以達到最大化,。
2.3 中介組織不規(guī)范
設立工程招投標中介組織,目的在于保證招投標的公平和公正,。他們應該完全獨立于投資方之外,受投資方委托,對投資方負責,是完整的法人企業(yè)單位,其行為也應該是完全的企業(yè)行為。但是目前一些地方在中介組織的建設和管理上不夠規(guī)范,扭曲了中介組織的本質,一些中介機構政企不分,、政事不分,、壟斷經營、強制服務,一些政府部門與中介機構組織存在著隸屬關系或者利益關系,使得一些中介機構的行為變成了政府行為而不是企業(yè)行為,。許多政府官員一方面是政府領導,一方面又是中介機構領導,同時他還是工程建設公司的領導,這種集“運動員”和“裁判員”于一身的特殊身份為他們?yōu)E用權利提供了方便,是產生權利尋租的一個重要原因,。
2.4 監(jiān)管不嚴
監(jiān)管貫穿于整個招投標過程,他作為政府干預來協(xié)助市場調節(jié),但是正如存在市場失靈一樣,政府干預也有失靈的地方,即存在政府失靈。一是一些地方對招投標進行監(jiān)管,、仲裁的機構還不健全,執(zhí)法隊伍薄弱,直接影響了執(zhí)法力度;二是有的雖有機構,但是執(zhí)行不力,、監(jiān)管不嚴,導致有法不依、違法不究等現(xiàn)象比較多;三就是多頭執(zhí)法問題嚴重,我國一直執(zhí)行的是多頭管理方式,即各專業(yè)部門內部工程的招投標由相應的部門來進行監(jiān)督執(zhí)法,這種多頭管理方式雖然有利于發(fā)揮各部門專業(yè)管理的長處,但也造成了多頭行政管理帶來的諸多矛盾和問題,政出多門,必然加大了建筑市場的分割封鎖和壟斷,這種多頭管理方式不僅造成了資源的重復,而且加重了各市場主體負擔,打消了他們的的積極性,。
3 規(guī)范政府行為的具體措施
招投標中政府行為的規(guī)范涉及到既要規(guī)范其業(yè)主行為,也要規(guī)范其管理者行為,從經濟學的角度來講,應該做到“一收一轉”:收縮政府對公共資源的控制,轉變政府行使職能的方式。
3.1 對政府投資項目管理體制進行改革
我國政府投資項目管理模式的改革方向是建立與國際慣例接軌的業(yè)主制,這是符合市場經濟規(guī)則的業(yè)主制,。因此,政府投資項目的業(yè)主必須是市場經濟活動的參與者,而不是市場的管理者,也可以說是運動員而不是裁判,他們是真正自負盈虧,、自主經營的法人企業(yè),他們扮演的是委托—代理關系中的委托人角色。因為只有在他們成為了真正的市場利益主體后,他們就要承擔獲得預期投資收益的風險,他們才會對項目投資進行控制,就有了降低造價,提高投資收益率的內在動力,。具體來說:(1)將政府投資項目分成非經營性項目和經營性項目,對于他們實施不同的管理,。ａ)對于非經營性項目應該成立專門的管理機構進行管理。非經營性政府投資項目包括政府辦公樓,、監(jiān)獄,、城市綠化、路燈等,這些工程屬于無收益或者非贏利性公共項目,沒有增值保值,、還本付息的壓力,相應的建設單位因為缺少投資約束機制而傾向于無限增大投資,并且,這些單位大多屬于“一次性業(yè)主”,由于缺少經驗,許多業(yè)主行為不規(guī)范,導致工程質量低劣,、腐敗滋生。對于這一類工程,應該按照建,、管,、用分離的指導思想建立專門的管理機構專司管理,在管理特點上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項目管理”相結合。新的專門機構成立后,原來的各行業(yè)主管部門只管行業(yè)政策和相應法規(guī)的制定,別的有關事宜全部由新設立的機構負責,即新機構是業(yè)主,是教練員和運動員,而原來的各行業(yè)主管部門是裁判員,�,？煞抡瘴覈愀鄣貐^(qū)工務局的做法,在中央和地方各級政府中組建專門機構,他的管轄范圍應為各級政府除能源、農業(yè),、交通外的全部政府投資項目,。陜西省1998年4月成立的統(tǒng)一建設管理辦公室,重慶市成立的城市建設發(fā)展有限公司都是這一類型的專門機構。ｂ)對于經營性政府投資項目仍然堅持項目法人責任制,。經營性投資工程包括收費的交通設施,、能源設施等,這些工程的建設主管單位是一些專業(yè)性很強的部門,他們常年有建設項目,所以他們有工程經驗。對于這一些項目應該建立項目法人,實施項目法人責任制,由項目法人負責建設經營的全過程,可以由政府設立有限責任公司和股份有限公司,對于大多數(shù)項目,以投資公司的形式為主,。由項目法人充當項目業(yè)主,自己擔負起項目法人在項目策劃,、資金籌措、建設實施,、生產經營,、債務償還和資產的保值增值等方面的功能。(2)對政府投資工程的主體進行改革,。將政府投資工程由單一的政府投資向多元混合投資轉化,在工程建設中政府作為唯一的投資主體或者主要的投資主體有兩個不利結果,一方面導致資金短缺;另一方面導致投資效率低下、產生了許多腐敗問題,。實行投資主體多元化,將民間資本吸引到政府投資工程中,一方面可以大大緩和資金矛盾,另一方面民間資本的參與有助于業(yè)主成為真正的市場利益主體,從而能夠提高項目的運作效率,。這一方式尤其適合于在經營性投資工程中運用,這種模式中的一種典型方式就是ＢＯＴ投資。進行體制改革后,不僅使我國的政府投資工程有了合格的市場主體,而且解決了我國長期存在的“各自為政,多頭管理”難題,收縮了政府部門的某些特權,減輕了業(yè)主和施工企業(yè)的負擔,并有利于打破長期存在的地方壟斷和行業(yè)壟斷,。
3.2 大力培育合格的中介機構
應該按照國際上的先進做法,實行政企分開,大力培育中介機構,改革政府官員集“運動員”和“裁判員”于一體的特殊身份。這些中介機構完全獨立于投資方以外,他受投資方雇傭,對投資方負責,他們的行為是完完全全的企業(yè)行為,。在信息不完全對稱的情況下,投資方通過市場法則來對這些中介機構進行有效控制,那些不能令投資方滿意的中介機構最終會被市場淘汰,。
3.3 加大監(jiān)管力度
現(xiàn)在,我國已經制定了《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標投標法》以及《建筑工程發(fā)包承包管理條例》,應該說這方面的法律法規(guī)已經比較完善,政府除了進一步完善法律外,更重要的是要執(zhí)法要嚴,對于那些違法亂紀的行為要嚴格處理,。應加大貫徹《招標投標法》的力度,一切事情按照法律辦事,防止那些以“上有政策,下有對策”來鉆法律漏洞的單位,。可以仿照美國的“黑名單”制,對于那些違法的單位采取降低資質等級,、多長時間不準從事工程承包等措施來處罰,。作為政府實現(xiàn)其政府職能的一種重要方式,執(zhí)法必須從嚴,這一方面可以保護那些遵紀守法的社會主體的利益,維護社會的公平,另一方面也可以維護政府應有的威嚴。
3.4 加大對施工企業(yè)的培養(yǎng)
在招投標中,政府干預的一項重要職能就是加大對施工企業(yè)的培養(yǎng),目前建筑市場一方面是供需嚴重失衡,建筑生產能力過剩,從而導致過渡競爭,建筑市場秩序混亂,腐敗滋生;另一方面是大部分企業(yè)生產能力都比較小,綜合勢力都比較差,國際競爭力比較弱,。我們對他們的培養(yǎng)主要體現(xiàn)在以下幾個方面:ａ)通過企業(yè)制度創(chuàng)新,確立企業(yè)法人主體和市場競爭主體的地位,健全企業(yè)法人制度;ｂ)切實有效的為國有大中型建筑企業(yè)解決計劃經濟體制下形成并長期積累的實際問題和困難;ｃ)按照市場經濟的要求對建筑市場進行整改,通過采取合并等手段做大做強一批具有一定國際競爭力的施工企業(yè)。
4 結束語
總之,政府行為的不規(guī)范嚴重阻礙了工程招投標的順利進行,所以為了保證工程招投標工作能公平,、公正、有效的進行,不僅需要規(guī)范市場行為,更需要規(guī)范政府行為,。當然,由于我國長期計劃經濟體制的影響,政府行為的規(guī)范還任重道遠,招投標的規(guī)范也就需要時日,。
（轉自 項目管理網）
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