|
我國招投標(biāo)中政府行為的規(guī)范
【摘要】 我國工程招投標(biāo)領(lǐng)域存在比較多的腐敗行為,然而,如何防止招投標(biāo)失靈,、防止招投標(biāo)中發(fā)生腐敗卻很少有人研究,試圖從規(guī)范政府行為的角度來解決這一問題,為此從工程招投標(biāo)中政府的作用這個角度出發(fā),指出了政府在招投標(biāo)中具有業(yè)主和管理者的特殊二重身份,揭示了我國招投標(biāo)中政府失靈的具體表現(xiàn),然后給出了規(guī)范我國招投標(biāo)中政府行為的具體辦法和建議,文章最后指出通過對政府行為的規(guī)范可以有效的規(guī)范招投標(biāo)行為,、防止招投標(biāo)中腐敗的發(fā)生,因此招投標(biāo)中政府行為的規(guī)范迫在眉睫。
1984年,我國就開始推行建設(shè)工程招投標(biāo)這一“陽光工程”,2000年1月1日《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》也正式開始實施,然而仍有專家稱“工程問題高發(fā)期”已經(jīng)到來,工程領(lǐng)域中的腐敗案件居高不下,因為招投標(biāo)失靈造成的損失仍然十分驚人,招投標(biāo)失靈的一個重要原因是政府行為的不規(guī)范,因此,規(guī)范政府行為是防止招投標(biāo)失靈、防止招投標(biāo)中發(fā)生腐敗的一個重要措施,。
1 在工程招投標(biāo)中政府的職能
在現(xiàn)代社會中政府應(yīng)該扮演什么樣的角色,、起什么樣的作用一直是社會學(xué)家,、政治學(xué)家,、經(jīng)濟學(xué)家們爭論的焦點。爭議主要集中在政府的經(jīng)濟職能,即政府在經(jīng)濟活動中的作用,。從經(jīng)濟學(xué)理論來看,政府存在的必要性和作用的主要領(lǐng)域在于市場失靈的地方,即在于彌補市場的不完整,、矯正市場失靈與扭曲、以“看得見的手”去協(xié)助“看不見的手”,作為游戲規(guī)則的制定者,來對整個經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控,。因此,在市場經(jīng)濟體制下應(yīng)該是以市場調(diào)節(jié)為主,政府干預(yù)為輔,政府的作用是有限的,。經(jīng)濟學(xué)的鼻祖亞當(dāng)·斯密認為政府的職能只有三項:保護國家安全,使其不受外來侵犯;保護社會的個人安全,使其不受他們的侵害和壓迫;建設(shè)和維護某些私人無力辦或者不愿意辦的公共產(chǎn)業(yè)和公共設(shè)施。美國經(jīng)濟學(xué)家弗里德曼提出政府的職責(zé)只有四項:保護國家安全,維護司法公正,彌補市場缺陷,保護“不能對自己負責(zé)”的社會成員,。以美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森為代表的后凱恩斯主義提出了“混合經(jīng)濟”的觀點,并作為主流經(jīng)濟思想存在和發(fā)展著,他們認為現(xiàn)代經(jīng)濟運行機制應(yīng)該是既有市場機制發(fā)揮作用,又有國家對經(jīng)濟生活的干預(yù),。盡管不同的經(jīng)濟學(xué)家對于政府的職能有不同的見解,但是他們都認為市場應(yīng)該是政府調(diào)控下的市場,市場競爭應(yīng)該是政府管制下的市場競爭,市場經(jīng)濟體制應(yīng)該是政府調(diào)節(jié)下的經(jīng)濟體制。具體到招投標(biāo)領(lǐng)域,招投標(biāo)是商品經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物,是一種典型的市場交易行為,在這里同樣應(yīng)該是市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)并存,以市場調(diào)節(jié)為主,政府干預(yù)為輔,在招投標(biāo)中,政府的職能主要體現(xiàn)在以下兩個方面:
1.1 提供公共物品
政府作為業(yè)主,以民事關(guān)系主體身份簽訂工程合同,并且以平等民事主體的權(quán)利和能力來履行合同,享受民事權(quán)利,承擔(dān)民事責(zé)任,。由于公共工程具有非分割性,、非競爭性和非排他性三個特性,這就決定了公共工程只能由政府來負責(zé)提供,政府成為公共工程的投資主體,這些公共工程包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施,、能源基礎(chǔ)設(shè)施等,。在這一角色里,政府以業(yè)主的身份作為市場經(jīng)濟的主體參與經(jīng)濟活動,他的行為應(yīng)該遵守市場經(jīng)濟的規(guī)則,遵循公平競爭的原則,他承擔(dān)獲利的風(fēng)險,以利潤最大化或者投資效益最大化為目標(biāo),是市場交易中真正的利益主體。
1.2 進行市場管理
政府作為市場管理者,以治理市場秩序為己任,以法律為依據(jù),以頒布法規(guī),、規(guī)章,、命令及裁決為手段,對微觀經(jīng)濟主體的不正當(dāng)?shù)氖袌鼋灰仔袨檫M行直接的控制或干預(yù)。政府在進行市場管理時應(yīng)該起到三方面的作用:(1)立法,。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,他的正常運營以一定的規(guī)則和契約關(guān)系為前提,沒有法制的規(guī)范和保障,就無法規(guī)范政府的管理行為和企業(yè)的經(jīng)營行為,。按照新制度經(jīng)濟學(xué)理論,市場規(guī)則的產(chǎn)生,實際上可以分為兩種情況,一是市場主體在利益沖突和競爭中自發(fā)形成的規(guī)則,即誘致性制度;另一種則是市場不能形成的規(guī)則,需要市場以外的強制力量來制定,即強制性制度。前者強調(diào)的是市場調(diào)節(jié),而后者強調(diào)的是政府干預(yù),。在我國的工程建設(shè)中涉及到許多的法律,、法規(guī),因此政府應(yīng)該制定各項相關(guān)的法律、法規(guī),制定出強制性制度,使各項工作有法可依,以此來保護當(dāng)事人的正當(dāng)利益,規(guī)范市場秩序,。(2)培育,。我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期,市場化程度還不高,市場主體還缺位,這就要求政府出面促進他們的發(fā)育成長。市場主體是在市場交易過程中涉及到的組織和個人,在工程招投標(biāo)中的市場主體包括:項目業(yè)主,、施工企業(yè),、政府和中介機構(gòu)。對于他們的培育主要體現(xiàn)在以下幾個方面:ａ)通過企業(yè)制度創(chuàng)新,確立企業(yè)法人主體和市場競爭主體的地位,健全企業(yè)法人制度;ｂ)加強對建設(shè)單位技術(shù)資質(zhì)的管理,不具備能力的,要委托監(jiān)理,、咨詢等中介機構(gòu)代理;ｃ)切實有效的為國有大中型建筑企業(yè)解決計劃經(jīng)濟體制下形成并長期積累的實際問題和困難,培養(yǎng)一些大型的,、競爭能力比較強的企業(yè);ｄ)對政府的管理體制進行改革;ｅ)實行政企分開,大力培養(yǎng)合格的中介機構(gòu),。(3)監(jiān)督管理,。政府對招投標(biāo)的監(jiān)管就是政府依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)對招投標(biāo)的整個過程進行全程監(jiān)督管理,包括對招投標(biāo)活動的事前監(jiān)督,即對招標(biāo)企業(yè)資質(zhì)的審查,對招標(biāo)項目現(xiàn)實條件的監(jiān)督,對施工企業(yè)資質(zhì)的管理;事中監(jiān)督,他包括兩個方面,一是招標(biāo)程序的合法性,二是內(nèi)容的合法性;事后監(jiān)督是中標(biāo)人確定之后的合同履約完成階段,必須進行跟蹤檢查,防止非法的分包與轉(zhuǎn)包,防止出現(xiàn)“二次合同”,。
2 我國招投標(biāo)中政府行為不規(guī)范的表現(xiàn)
從以上內(nèi)容可以看出,政府在招投標(biāo)中起著十分重要的作用,但是這里面實際上隱含了一個假設(shè),即不管政府是作為業(yè)主還是市場管理者,其行為都是規(guī)范的,但是在實際中,政府的行為也有失靈的地方,即存在政府失靈,在我國工程招投標(biāo)中政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
2.1 政府作為業(yè)主,業(yè)主地位不明確,不是真正的利益主體,沒有降價的沖動
招投標(biāo)行為是一種典型的市場交易行為,是一種最富有競爭的交易方式,作為參與方的市場主體以利潤最大化或者投資效益最大化為目標(biāo),他們盡可能地利用一切先進合法手段來降低投資,提高投資效益。我國的政府投資項目工程管理方式行政手段過多,權(quán)利過于集中,對場主體以利潤最大化或者投資效益最大化為目標(biāo),他們盡可能地利用一切先進合法手段來降低投資,提高投資效益,。我國的政府投資項目工程管理方式行政手段過多,權(quán)利過于集中,對政府投資項目的業(yè)主地位沒有確立,。國際上許多發(fā)達國家和地區(qū)對政府工程往往都由一個政府部門直接擔(dān)任業(yè)主,但是由于我國政府投資項目業(yè)主不明確,往往一個政府投資項目具有大大小小多重業(yè)主,有些政府職能部門的作用是外部監(jiān)督,但也在一定程度范圍擔(dān)任了業(yè)主,就既是裁判員,又是運動員,造成“角色錯位”。由于業(yè)主地位不明確,工程建設(shè)的效益,、工程質(zhì)量很難得到保障,有時,甚至市場主體還會勾結(jié)起來侵吞國家財產(chǎn),導(dǎo)致我國許多公共工程的投資效益低下,并且許多工程質(zhì)量還達不到要求,。
2.2 地方保護和行業(yè)壟斷仍然存在
由于受長期計劃經(jīng)濟的影響,我國工程領(lǐng)域的地方保護和行業(yè)壟斷還比較嚴重,他們利用自己手中掌握的資源供給權(quán)、工程驗收權(quán),、行政處罰權(quán)等特殊權(quán)利來限制外地,、外行業(yè)企業(yè)的進入,搞市場分割和行業(yè)壟斷。一些地方政府在利益的驅(qū)動下,表現(xiàn)出嚴重的地方保護主義,他們采取給本地企業(yè)非法加分等手段來向本地隊伍傾斜;有的專業(yè)管理部門以行業(yè)特殊性為由,用行政手段為本行業(yè)隊伍提供“保護傘”,限制外系統(tǒng)隊伍進入本系統(tǒng)承攬業(yè)務(wù),。這實際上是對許多有資質(zhì)的企業(yè)實施“關(guān)門主義”,與市場經(jīng)濟的公平競爭原則相違背,這會因為某些優(yōu)秀企業(yè)拿不到建設(shè)權(quán)而使得工程投資效應(yīng)難以達到最大化,。
2.3 中介組織不規(guī)范
設(shè)立工程招投標(biāo)中介組織,目的在于保證招投標(biāo)的公平和公正。他們應(yīng)該完全獨立于投資方之外,受投資方委托,對投資方負責(zé),是完整的法人企業(yè)單位,其行為也應(yīng)該是完全的企業(yè)行為,。但是目前一些地方在中介組織的建設(shè)和管理上不夠規(guī)范,扭曲了中介組織的本質(zhì),一些中介機構(gòu)政企不分,、政事不分、壟斷經(jīng)營,、強制服務(wù),一些政府部門與中介機構(gòu)組織存在著隸屬關(guān)系或者利益關(guān)系,使得一些中介機構(gòu)的行為變成了政府行為而不是企業(yè)行為,。許多政府官員一方面是政府領(lǐng)導(dǎo),一方面又是中介機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo),同時他還是工程建設(shè)公司的領(lǐng)導(dǎo),這種集“運動員”和“裁判員”于一身的特殊身份為他們?yōu)E用權(quán)利提供了方便,是產(chǎn)生權(quán)利尋租的一個重要原因。
2.4 監(jiān)管不嚴
監(jiān)管貫穿于整個招投標(biāo)過程,他作為政府干預(yù)來協(xié)助市場調(diào)節(jié),但是正如存在市場失靈一樣,政府干預(yù)也有失靈的地方,即存在政府失靈,。一是一些地方對招投標(biāo)進行監(jiān)管,、仲裁的機構(gòu)還不健全,執(zhí)法隊伍薄弱,直接影響了執(zhí)法力度;二是有的雖有機構(gòu),但是執(zhí)行不力、監(jiān)管不嚴,導(dǎo)致有法不依,、違法不究等現(xiàn)象比較多;三就是多頭執(zhí)法問題嚴重,我國一直執(zhí)行的是多頭管理方式,即各專業(yè)部門內(nèi)部工程的招投標(biāo)由相應(yīng)的部門來進行監(jiān)督執(zhí)法,這種多頭管理方式雖然有利于發(fā)揮各部門專業(yè)管理的長處,但也造成了多頭行政管理帶來的諸多矛盾和問題,政出多門,必然加大了建筑市場的分割封鎖和壟斷,這種多頭管理方式不僅造成了資源的重復(fù),而且加重了各市場主體負擔(dān),打消了他們的的積極性,。
3 規(guī)范政府行為的具體措施
招投標(biāo)中政府行為的規(guī)范涉及到既要規(guī)范其業(yè)主行為,也要規(guī)范其管理者行為,從經(jīng)濟學(xué)的角度來講,應(yīng)該做到“一收一轉(zhuǎn)”:收縮政府對公共資源的控制,轉(zhuǎn)變政府行使職能的方式。
3.1 對政府投資項目管理體制進行改革
我國政府投資項目管理模式的改革方向是建立與國際慣例接軌的業(yè)主制,這是符合市場經(jīng)濟規(guī)則的業(yè)主制,。因此,政府投資項目的業(yè)主必須是市場經(jīng)濟活動的參與者,而不是市場的管理者,也可以說是運動員而不是裁判,他們是真正自負盈虧,、自主經(jīng)營的法人企業(yè),他們扮演的是委托—代理關(guān)系中的委托人角色。因為只有在他們成為了真正的市場利益主體后,他們就要承擔(dān)獲得預(yù)期投資收益的風(fēng)險,他們才會對項目投資進行控制,就有了降低造價,提高投資收益率的內(nèi)在動力,。具體來說:(1)將政府投資項目分成非經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目,對于他們實施不同的管理,。ａ)對于非經(jīng)營性項目應(yīng)該成立專門的管理機構(gòu)進行管理。非經(jīng)營性政府投資項目包括政府辦公樓,、監(jiān)獄,、城市綠化、路燈等,這些工程屬于無收益或者非贏利性公共項目,沒有增值保值,、還本付息的壓力,相應(yīng)的建設(shè)單位因為缺少投資約束機制而傾向于無限增大投資,并且,這些單位大多屬于“一次性業(yè)主”,由于缺少經(jīng)驗,許多業(yè)主行為不規(guī)范,導(dǎo)致工程質(zhì)量低劣,、腐敗滋生,。對于這一類工程,應(yīng)該按照建、管,、用分離的指導(dǎo)思想建立專門的管理機構(gòu)專司管理,在管理特點上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項目管理”相結(jié)合,。新的專門機構(gòu)成立后,原來的各行業(yè)主管部門只管行業(yè)政策和相應(yīng)法規(guī)的制定,別的有關(guān)事宜全部由新設(shè)立的機構(gòu)負責(zé),即新機構(gòu)是業(yè)主,是教練員和運動員,而原來的各行業(yè)主管部門是裁判員�,？煞抡瘴覈愀鄣貐^(qū)工務(wù)局的做法,在中央和地方各級政府中組建專門機構(gòu),他的管轄范圍應(yīng)為各級政府除能源,、農(nóng)業(yè)、交通外的全部政府投資項目,。陜西省1998年4月成立的統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室,重慶市成立的城市建設(shè)發(fā)展有限公司都是這一類型的專門機構(gòu),。ｂ)對于經(jīng)營性政府投資項目仍然堅持項目法人責(zé)任制。經(jīng)營性投資工程包括收費的交通設(shè)施,、能源設(shè)施等,這些工程的建設(shè)主管單位是一些專業(yè)性很強的部門,他們常年有建設(shè)項目,所以他們有工程經(jīng)驗,。對于這一些項目應(yīng)該建立項目法人,實施項目法人責(zé)任制,由項目法人負責(zé)建設(shè)經(jīng)營的全過程,可以由政府設(shè)立有限責(zé)任公司和股份有限公司,對于大多數(shù)項目,以投資公司的形式為主。由項目法人充當(dāng)項目業(yè)主,自己擔(dān)負起項目法人在項目策劃,、資金籌措,、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營,、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能,。(2)對政府投資工程的主體進行改革。將政府投資工程由單一的政府投資向多元混合投資轉(zhuǎn)化,在工程建設(shè)中政府作為唯一的投資主體或者主要的投資主體有兩個不利結(jié)果,一方面導(dǎo)致資金短缺;另一方面導(dǎo)致投資效率低下,、產(chǎn)生了許多腐敗問題,。實行投資主體多元化,將民間資本吸引到政府投資工程中,一方面可以大大緩和資金矛盾,另一方面民間資本的參與有助于業(yè)主成為真正的市場利益主體,從而能夠提高項目的運作效率。這一方式尤其適合于在經(jīng)營性投資工程中運用,這種模式中的一種典型方式就是ＢＯＴ投資,。進行體制改革后,不僅使我國的政府投資工程有了合格的市場主體,而且解決了我國長期存在的“各自為政,多頭管理”難題,收縮了政府部門的某些特權(quán),減輕了業(yè)主和施工企業(yè)的負擔(dān),并有利于打破長期存在的地方壟斷和行業(yè)壟斷,。
3.2 大力培育合格的中介機構(gòu)
應(yīng)該按照國際上的先進做法,實行政企分開,大力培育中介機構(gòu),改革政府官員集“運動員”和“裁判員”于一體的特殊身份。這些中介機構(gòu)完全獨立于投資方以外,他受投資方雇傭,對投資方負責(zé),他們的行為是完完全全的企業(yè)行為,。在信息不完全對稱的情況下,投資方通過市場法則來對這些中介機構(gòu)進行有效控制,那些不能令投資方滿意的中介機構(gòu)最終會被市場淘汰,。
3.3 加大監(jiān)管力度
現(xiàn)在,我國已經(jīng)制定了《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》以及《建筑工程發(fā)包承包管理條例》,應(yīng)該說這方面的法律法規(guī)已經(jīng)比較完善,政府除了進一步完善法律外,更重要的是要執(zhí)法要嚴,對于那些違法亂紀的行為要嚴格處理,。應(yīng)加大貫徹《招標(biāo)投標(biāo)法》的力度,一切事情按照法律辦事,防止那些以“上有政策,下有對策”來鉆法律漏洞的單位,。可以仿照美國的“黑名單”制,對于那些違法的單位采取降低資質(zhì)等級,、多長時間不準(zhǔn)從事工程承包等措施來處罰,。作為政府實現(xiàn)其政府職能的一種重要方式,執(zhí)法必須從嚴,這一方面可以保護那些遵紀守法的社會主體的利益,維護社會的公平,另一方面也可以維護政府應(yīng)有的威嚴。
3.4 加大對施工企業(yè)的培養(yǎng)
在招投標(biāo)中,政府干預(yù)的一項重要職能就是加大對施工企業(yè)的培養(yǎng),目前建筑市場一方面是供需嚴重失衡,建筑生產(chǎn)能力過剩,從而導(dǎo)致過渡競爭,建筑市場秩序混亂,腐敗滋生;另一方面是大部分企業(yè)生產(chǎn)能力都比較小,綜合勢力都比較差,國際競爭力比較弱,。我們對他們的培養(yǎng)主要體現(xiàn)在以下幾個方面:ａ)通過企業(yè)制度創(chuàng)新,確立企業(yè)法人主體和市場競爭主體的地位,健全企業(yè)法人制度;ｂ)切實有效的為國有大中型建筑企業(yè)解決計劃經(jīng)濟體制下形成并長期積累的實際問題和困難;ｃ)按照市場經(jīng)濟的要求對建筑市場進行整改,通過采取合并等手段做大做強一批具有一定國際競爭力的施工企業(yè),。
4 結(jié)束語
總之,政府行為的不規(guī)范嚴重阻礙了工程招投標(biāo)的順利進行,所以為了保證工程招投標(biāo)工作能公平、公正、有效的進行,不僅需要規(guī)范市場行為,更需要規(guī)范政府行為,。當(dāng)然,由于我國長期計劃經(jīng)濟體制的影響,政府行為的規(guī)范還任重道遠,招投標(biāo)的規(guī)范也就需要時日,。
（轉(zhuǎn)自 項目管理網(wǎng)）
|
